"في ظل انهيار البنية التحتية وتنامي العجز الكهربائي في اليمن، تبرز الشراكة بين القطاعين العام والخاص كضرورة استراتيجية لمواجهة تحديات الطاقة. تستعرض هذه الورقة فرص وتحديات هذه الشراكة في سبيل تحقيق تنمية مستدامة واستجابة فعلية للطلب المتزايد على الكهرباء."

مركز سوث24 | م. سالم أحمد باحكيم

تواجه اليمن تحديات كبيرة في مجال توفير الطاقة الكهربائية لمواطنيها وذلك بسبب الأزمة السياسية والاقتصادية التي تعاني منها البلاد منذ سنوات عديدة. وهذا يشكل عائقاً أمام التنمية المستدامة وتحسين جودة الحياة للمواطنين. في ظل هذه الظروف، تظهر أهمية مشاركة القطاعين العام والخاص في تطوير مشاريع الكهرباء كأحد الحلول الممكنة لتلبية احتياجات اليمن من الطاقة. تتجلى أهمية هذه الشراكة في كونها حلاً عمليًا لتجاوز الصعوبات الهيكلية التي يعاني منها قطاع الكهرباء في اليمن، و خصوصًا في ظل تراجع قدرة الحكومة على تمويل وتشغيل  المشاريع الكبرى للطاقة. تتناول هذه الورقة دور القطاع الخاص في مشاريع الكهرباء في اليمن، مع التركيز على نماذج الاستثمار، والتحديات التنظيمية، وأنواع توليد الطاقة، والعلاقة بين أصحاب المصلحة في القطاعين العام والخاص.

الوضع الحالي للطاقة الكهربائية في اليمن

يعاني اليمن من نقص كبير في إنتاج وتوزيع الكهرباء بسبب تدهور البنية التحتية وانقطاع الوقود المستخدم لتشغيل محطات توليد الكهرباء، فضلاً عن الصراعات المسلحة التي أثرت سلباً على قطاع الطاقة. وبالتالي، فإن معظم المدن والمناطق الريفية تعاني من نقص مستمر في توفير الكهرباء، مما يؤثر على الحياة اليومية للأفراد وعلى الأنشطة الاقتصادية والاجتماعية. يشير الواقع أيضاً إلى أن جزءًا كبيرا من السكان يعتمدون على مصادر طاقة بديلة مكلفة مثل المولدات الخاصة ومنظومات اللوائح الشمسية، ما يزيد من أعباء المعيشة.

الطلب على الطاقة في المناطق الساحلية مرتفعة الحرارة كمدينة عدن والمحافظات المجاورة (ابين، لحج، الضالع) يتصاعد بوتيرة عالية ليرتفع من 1378 ميجاوات عام 2024 الى 7547 ميجاوات عام 2044 حسب السناريو الأساسي لتوقعات الاحمال.[1] وفي حضرموت، الطلب المتوقع في الساحل لعام 2044 سيبلغ 2006 ميجاوات وفي الوادي سيبلغ نحو 1157 ميجاوات في نفس العام أي ان الإجمالي لمحافظة حضرموت فقط من المتوقع ان يبلغ 3164 ميجاوات[2]، وبالتالي فإن اجمالي توقعات الطلب على الطاقة لأهم مركزين كهربائيين في محافظات الجنوب (عدن وحضرموت) لعام 2044 سيبلغ نحو 10711 ميجاوات تقريبا، وستتم مواجهته بمزيج من المصادر التقليدية والمتجددة بحسب التفاصيل الواردة في الدراستين المشار لهما سابقا.

دياغرام: مركز سوث24 للأخبار والدراسات (المصدر: تقرير دولي)

دياغرام: مركز سوث24 للأخبار والدراسات (المصدر: تقرير دولي)

هذا الحجم من الطلب يتطلب حسب التقديرات ما لا يقل عن 16.1 مليار دولار خلال العشرين سنة 2024- 2044، مما يجعل مشاركة القطاع الخاص ضرورة حتمية لتوفير التمويل اللازم.

مفهوم الشراكة بين القطاعين العام والخاص

يمكن تحديد مفـهـوم الشـراكـة بين القطاعين على أنه "علاقة مشاركة في المخاطر بين القطاعين العام والخاص بناء على طموح مشترك من أجل تحقيق هدف مأمول للسياسة العامة للدولة". كما قامت الأمم المتحدة بتعريفها على أنها: "التعاون والأنشطة المشتركة بين القطاعين العام والخاص بغرض تنفيذ المشاريع الكبرى، وبحيث تكون الموارد والإمكانيات لكلا القطاعين مستخدم معا بالطريقة التي تؤدي إلى اقتسام المسؤوليات والمخاطر بطريقة رشيدة لتحقيق التوازن الأمثل".[3] أما في دليل مرجع الشراكة بين القطاعين العام والخاص [4] تم تعريف الشراكة بأنها "عقد طويل الأجل بين طرف خاص وهيئة حكومية لتوفير أصل أو خدمة عامة، حيث يتحمل الطرف الخاص مخاطر كبيرة ومسؤولية إدارية ويرتبط الأجر بالأداء".

أهمية مشاركة القطاعين العام والخاص

تعتبر مشاركة القطاعين العام والخاص في مشاريع الكهرباء في اليمن خطوة ضرورية لتحقيق التنمية وتوفير خدمات الطاقة للمواطنيين. يوفر القطاع الخاص الفرص للاستثمار في مشاريع الطاقة المتجددة، مثل الطاقة الشمسية والرياح، والتي يمكن أن تسهم في تحسين إنتاج الكهرباء وتقليل الاعتماد على الوقود الأحفوري. من جهة أخرى، يمكن للحكومة توفير التسهيلات والتشريعات المناسبة لتنظيم هذه المشاريع وضمان استمراريتها. يتيح إشراك القطاع الخاص في تعزيز فرص تطوير البنية التحتية للطاقة، من خلال الاستفادة من مرونته وسرعته في التنفيذ مقارنة بالمؤسسات العامة.

اعتبرت الرؤية الاستراتيجية لليمن 2025 أنّ الشراكة بين القطاعين العام والخاص من متطلبات وشروط تحقيق النمو الاقتصادي: مؤكدة أنه "يتلازم تحقيق أهداف الرؤية وبشكل وثيق مع دور جديد للحكومة وللقطاع الخاص في الحيـاة الاقتصادية. وتنبني استراتيجية العمل المستقبلي على دور القطاع الخـاص كمحـرك للنمـو الاقتصادي وهو ما يتطلب رفع كفاءه استخدام الموارد وتعزيز التنافـسية وإشـراك وتمكـين القطاع الخاص المحلي والأجنبي من تنفيذ العديد من المشاريع، بما في ذلـك مـشاريع البنيـة التحتية من خلال تطبيق أنظمة الـ(البناء/التشغيل/النقل) و(البناء/التشغيل/التملك) وغيرها."[5]

مراحل طرح مشروع الشراكة

من عوامل نجاح أي مشروع بمشاركة القطاع الخاص أن يخضع المشروع للخطوات التالية:

●       دراسة وتقييم المُقترح واتخاذ القرار.

●       تعيين مكتب استشاري للمشروع ليقوم بدراسته، وإعداد دراسة الجدوى.

●       البدء في الإعلان عن المشروع وتلقي طلبات إبداء الرغبة من المستثمرين المحتملين.

●       انطلاق مرحلة إعداد واعتماد وثيقة طلب التأهيل.

●       تقييم طلبات المستثمرين المحتملين لتحديد المؤهلين منهم.

●       إعداد واعتماد وثيقة طلب تقديم العروض وعقد الشراكة.

●       اختيار المستثمر الأفضل لتولي عملية تنفيذ المشروع.

●       وأخيرا المفاوضات وتوقيع العقد.

ويتضمن مشروع قانون الشراكة لسنة 2014 بشأن الشراكة بين القطاع العام والقطاع الخاص الذي أعدته وزارة الشئون القانونية اليمنية في الفصل الثالث "إجراءات الطرح و الترسية" تفاصيل كثيرة حول الإجراءات المطلوب لمراحل طرح وترسية المشروع لتحقيق الشفافية اللازمة. [6] لكن هذا المشروع لا يزال في انتظار مصادقة مجلس النواب عليه منذ 11 عام.

الضمانات الحكومية

من أهم عوامل تشجيع المستثمرين وتخفيف المخاطر عليهم وتمكينهم من الحصول على تمويل للمشروع من الجهات التمويلية هو التزام الحكومة بتقديم تسهيلات مختلفة للمستثمرين وتقديم ضمانات مالية وسيادية للمشروع.

وأكدت وثيقة البنك الدولي المعنونة "إرشادات الدعم الحكومي لمشاريع الشراكة بين القطاعين العام والخاص" أنه لا يمكن تنفيذ مشاريع البنية التحتية القائمة على الشراكة بين القطاعين العام والخاص دون التزام وتعاون كبيرين من جانب الحكومة.[7]

في دراسته لتطوير نظام الكهرباء في اليمن، قدم مكتب الاستشارات ماكينزي بعض نماذج الضمانات المقدمة للمستثمرين في مجال الكهرباء.[8] وعليه فإنّ مشاريع الطاقة المستقلة في الشرق الأوسط، وخاصة في دول الخليج، تتطلب وجود ضمانات سيادية قوية لتقليل المخاطر التجارية والمالية. وتشمل هذه الضمانات عادة:

1.    ضمانات التزام الجهات المشترية (Off-take guarantees): مثل ضمان وزارة المالية سداد المدفوعات غير المتنازع عليها، أو تعهد الحكومة بدفع تكاليف الإنهاء.

2.    ضمانات إنهاء المشروع (Termination guarantees): تشمل تعويض المستثمر في حال توقف المشروع قسريًا، وضمان تسليم الأصول بسعر متفق عليه، ووجود شروط تتعلق بالأداء.

الفرق بين الدول يكمن في مستوى التزام الحكومة وسرعة وضوح آلية تعويض المستثمر، مما يؤثر على ثقة المستثمرين الدوليين واستعدادهم لتمويل المشاريع في هذه البلدان.

فوائد مشاركة القطاع الخاص

●       التمويل والاستثمار: يمكن للقطاع الخاص توفير التمويل اللازم لتنفيذ مشاريع الكهرباء الكبيرة، مما يسهم في تخفيف العبء المالي على الحكومة.

●       الابتكار والتكنولوجيا: يمتلك القطاع الخاص الخبرة والتكنولوجيا الحديثة التي يمكن أن تحسّن كفاءة إنتاج الكهرباء وتقلل من التكاليف. إضافة إلى ذلك، تتيح هذه الشراكات تعزيز نقل المعرفة والخبرات العالمية إلى السوق المحلي، مما يرفع من جودة المشاريع وكفاءتها. وبالتالي، يُتوقّع أن تنخفض تكلفة إنتاج الكهرباء من محطات القطاع الخاص إلى نحو النصف مقارنةً بالمستوى الحالي، حيث تبلغ التكلفة التقديرية حوالي 15 سنتًا لكل كيلوواط/ساعة عند استخدام وقود المازوت، و10 سنتات عند التوليد باستخدام الغاز، وقرابة 6 إلى 7 سنتات للطاقة المنتجة من مصادر الطاقة المتجددة، وهي تكلفة تقلّ عن تلك المسجّلة حاليًا في محطات المؤسسة العامة للكهرباء.

●       الاستدامة البيئية: يتيح الاستثمار في الطاقة المتجددة تحقيق فوائد بيئية من خلال تقليل الانبعاثات الكربونية والمحافظة على الموارد الطبيعية.

دور القطاع العام

●       التشريعات والتنظيم: يجب على الحكومة وضع التشريعات المناسبة لتنظيم قطاع الكهرباء وضمان تحقيق الأهداف المشتركة. ومن ضمنها تفعيل قانون الكهرباء رقم (1) لسنة 2009 ومشروع "قانون الشراكة لسنة 2014 بشأن الشراكة بين القطاع العام والقطاع الخاص" .

●       الدعم الحكومي: لضمان الاستثمار في المشاريع الحيوية،  يجب على الدولة توفير بيئة تشريعية ومؤسسية مستقرة، إلى جانب تقديم حوافز مناسبة للمستثمرين، مثل الضمانات السيادية، والإعفاءات الضريبية، وتسهيلات الحصول على الأراضي والتصاريح. كما يشمل الدعم الحكومي أحيانا المشاركة في التمويل أو تقديم ضمانات ضد المخاطر، بهدف تقليل العبء على القطاع الخاص وتعزيز جاذبية الاستثمار في مشاريع توفير الطاقة.

●       التعاون الدولي: يمكن للقطاع العام تعزيز التعاون مع الدول والمنظمات الدولية للحصول على الدعم الفني والمالي لإنجاح تنفيذ مشاريع الشراكة في قطاع الكهرباء.

●       تطوير القدرات التفاوضية: كما يجب على الحكومة تطوير قدراتها التفاوضية والرقابية لضمان وجود عقود عادلة تحفظ مصلحة الدولة والمواطنيين والمستثمرين على حدٍ سواء.

التحديات والمعوقات

على الرغم من الفوائد المحتملة لمشاركة القطاعين العام والخاص، تواجه هذه الشراكة عدة تحديات. من أبرزها:

●       عدم توفر الإرادة السياسية: ويظهر ذلك من خلال التلكؤ في إصدار القوانين والتشريعات المنظمة لمشاريع الشراكة. فمنذ صدور دراسة إصلاح قطاع الكهرباء، التي أعدها الاستشاري آرثر اندرسن عام 2000، صدر قانون الكهرباء بعد 9 سنوات، علماً إنه يتضمن فصول عن مشاريع الشراكة في قطاع الكهرباء. كما أنّ مشروع قانون الشراكة لم يرَ النور ولا زال في أدراج مجلس النواب منذ عام 2014 في انتظار المصادقة عليه.

مثال آخر على عدم توفر الإرادة السياسية بالالتزام بأفضل الممارسات المعمول بها في هذا المجال هو توجيه الرئاسة بدراسة إنشاء شركة مساهمة لإنتاج الطاقة الكهربائية. وقد اعترضت وزارة الكهرباء والطاقة على ذلك استناداً إلى تجارب سابقة فشلت فشلا ذريعا، مثل مشروع شركة فاهم المدعومة آنذاك من شخصيات عليا نافذة.

●       عدم استقرار الوضع الأمني: تؤثر الصراعات المسلحة سلباً على قدرة الشركات الخاصة على الاستثمار في مشاريع الكهرباء.

●       الفساد الإداري: يشكل الفساد الإداري عائقاً أمام تنفيذ المشاريع بشكل فعال وشفاف. فبالرغم من تقديم القطاع الخاص الأجنبي والوطني عشرات المقترحات لإنشاء محطات توليد في منظومة الكهرباء الوطنية ومنظومة كهرباء حضرموت منذ عام 1996، ولكن التنافس بين الأحزاب السياسية الكبيرة وأيضا بعض الشخصيات النافذة على الاستحواذ على قطاع الكهرباء، قد حال دون نجاح أي من هذه العروض. وسعت تلك الجهات إلى الحيلولة دون إخضاع تلك العروض للإجراءات التقييمية بشفافية، في محاولة للالتفاف على تلك الإجراءات الجوهرية والتي تعتبر من أفضل الممارسات بهذا الصدد لضمان مشاريع الشراكة مما أدى إلى فشل تلك المقترحات. علماً إنّ مقترح قانون الشراكة بين القطاع العام والخاص يشدد على ضرورة إخضاع أي مشروع للإجراءات التقييمية الشفافة. وربما  كان أحد أسباب عدم المصادقة على مشروع القانون ناتجا عن تأثير القوى النافذة للحيلولة دون تطبيق الشفافية على هذه المشاريع.

ولتوضيح ضرورة الالتزام بالشفافية وإخضاع تنفيذ أي مشروع  شراكة لمراحل طرح المشروع، يمكن الإطلاع على دراسة "أطر الشراكة بين القطاعين العام والخاص في الدول العربية"، التي نشرها صندوق النقد العربي، التي استعرضت تجارب البلدان العربية في مجال الشراكة مع القطاع الخاص.

●       لجوء الحكومة الى تنفيذ مشاريع آنية مكلفة بدلا من المشاريع الاستراتيجية: لجأت الحكومة إلى تنفيذ مشاريع آنية لشراء طاقة بوقود الديزل منذ عام 2006، بمشاركة القطاع الخاص المحلي مما حال دون تنفيذ مشاريع استراتيجية بكفاءة عالية وبأقل التكاليف. وكان للفساد الإداري دورا كبيرا في استمرار تلك المشاريع الآنية، حتى تم توقيفها مؤخراً بقرار شجاع لرئيس الوزراء السابق الدكتور أحمد بن مبارك للحد من النزيف المالي غير المبرر لموارد الدولة.[9]

●       عدم توفر الضمانات اللازمة للمستثمرين: تنصلت الحكومة من تقديم أي ضمانات لسداد مستحقات المستثمرين مما أدى إلى تراكم مديونية الحكومة للمستثمرين لمحطات شراء الطاقة.  مثال آخر هو مشروع انشاء محطتي توليد كهرباء في عدن بقدرة 300 ميجاوات لكل منهما بنظام BOOT. هذا المشروع تم الإشراف عليه من قبل البنك الدولي، الذي أعد وثائق المشروع وكان من المفترض أن يشرف البنك على جميع مراحل المشروع حتى توقيع العقد، لكنه لم ير النور لرفض الحكومة تقديم أي ضمانات لمستحقات المستثمرين لقيمة الطاقة المشتراة بحسب عقود شراء الطاقة PPA . تخلى البنك الدولي عن دعمه للمشروع كون الضمانات أهم عناصر إنجاح المشروع.

ولمواجهة كل أو جزء من بعض التحديات هناك عوامل أخرى قد تساعد في تحسين هذه الشراكة بين القطاعين، وقد تسهم في خلق بيئة علمية وعملية ناجعة لإنجاز أي مشروع في هذا الصدد:

●         تفعيل دور الاستشاريين ومراكز البحث العلمي في دعم مشاريع الشراكة من خلال تقديم دراسات علمية وتقنية متخصصة.

●       إدراج مؤشرات أداء واضحة وقابلة للقياس لتقييم الشراكات وتحسينها باستمرار.

●       يجب دمج المجتمع المدني في الرقابة على مشاريع الشراكة لضمان الشفافية والمساءلة.

●        وضع سياسة وطنية متكاملة للطاقة تحدد أولويات ومجالات الشراكة وتنسق الجهود بين الجهات المعنية.

أمثلة عربية للشراكة بين القطاعين العام والخاص في مجال الكهرباء

تشير التجارب العربية في الشراكة بين القطاعين العام والخاص في قطاع الطاقة إلى جملة من الملاحظات الجديرة بالاهتمام. فعلى صعيد التقنيات المستخدمة، تبرز ملامح تنوع واضح شمل الطاقة النووية، ومشروعات الطاقة الشمسية والرياح، إلى جانب الاعتماد على الغاز الطبيعي، وتوجهات ناشئة نحو الهيدروجين الأخضر، ما يعكس رغبة في تبني مزيج طاقي مرن وقابل للتطوير. وفيما يخص نماذج الشراكة المعتمدة، لوحظ أن معظم المبادرات استندت إلى آليات المنتج المستقل للطاقة (IPP) أو نماذج البناء والتملك والتشغيل (BOO)، الأمر الذي يدل على إدراك متزايد لدى الحكومات بأهمية توزيع المخاطر وتشجيع القطاع الخاص على المساهمة الفاعلة. من جانب آخر، اعتمدت هذه المشاريع على مزيج تمويلي يجمع بين المصادر المحلية والدولية، غالبًا ما كان مدعومًا بضمانات سيادية لطمأنة المستثمرين وتيسير تدفق رؤوس الأموال. بيئيًا، سعت المشاريع إلى الحد من الانبعاثات الكربونية وتقليل الاعتماد على مصادر الطاقة التقليدية، في خطوة تعكس التزامًا متناميًا بمبادئ الاستدامة. كما أسهمت هذه المشاريع – ولا سيما في الإمارات والسعودية ومصر – في تطوير المهارات الوطنية وتعزيز الكفاءات الفنية، عبر الانخراط في شراكات مع كيانات دولية نقلت المعرفة والخبرة إلى الكوادر المحلية

أنواع الشراكات المختلفة بين القطاعين العام والخاص

خاتمة وتوصيات

تمثل مشاركة القطاعين العام والخاص في مشاريع الكهرباء في اليمن خطوة حيوية لتحقيق التنمية المستدامة وتحسين جودة الحياة للمواطنين. وعلى الرغم من التحديات التي تواجه هذه الشراكة، يمكن تحقيق النجاح من خلال اتباع استراتيجيات مناسبة وتعزيز التعاون بين جميع الأطراف المعنية.

ومن أجل تحقيق النجاح في مشاركة القطاعين العام والخاص في مشاريع الكهرباء، يمكن اتباع الاستراتيجيات التالية:

●       تفعيل قانون الشراكة الذي تم إعداده من قبل وزارة الشئون القانونية لعام 2014 ليكون الإطار القانوني والتشريعي لتنفيذ مشاريع الشراكة وتشكيل اللجان الإشرافية المنصوص عليها في القانون لمراقبة تنفيذ مشاريع الشراكة.

●       إصلاح قطاع الكهرباء: تطبيق الإجراءات الموصى بها في دراسة إصلاح قطاع الكهرباء ولاسيما الخاصة بإعادة هيكلة القطاع وإنشاء هيئة تنظيم الكهرباء للإشراف على كافة أنشطة الكهرباء ومراقبة أداء المنتجين المستقلين للكهرباء من القطاع الخاص.

●       يجب أن تتخذ الحكومة الترتيبات اللازمة لإنجاح مشاريع الشراكة ومنها:

-         أهمية وضوح الإطار التشريعي والقانوني للشراكة مع القطاع الخاص.

-        أهمية قيام السلطات بتحديد الصيغة المناسبة للتعاقد مع الشركاء من القطاع الخاص وذلك بما يشمل الحقوق القانونية والمالية لكافة أطراف التعاقد وبما يحفظ حقوق الدولة في هذا الشأن.

-         أهمية قيام السلطات بتطبيق الأساليب المناسبة للمحاسبة والحوكمة والرقابة، مما يسهم في الحفاظ على تقديم الخدمة في التوقيت وبالتكلفة المناسبة والالتزام بالبنود التي تم الاتفاق عليها في التعاقد.

-         أهمية قيام الحكومة بتحديد الأنشطة والمجالات التي يمكن أن يشارك فيها القطاع الخاص وفي إطار الخطط التنموية للدولة خلال السنوات العشر القادمة.

-         أهمية قيام الدولة بضمان الحفاظ على الحقوق القانونية والمالية للعاملين بتلك المشروعات المعروضة على القطاع الخاص للمساهمة فيها.

●       تعزيز الشفافية: يجب تعزيز الشفافية في العمليات الإدارية والمالية لضمان تنفيذ المشاريع بشكل فعال وتطبيق أفضل الممارسات للتقييم واخضاع أي مشروع للمراحل التقييمية كما أكد عليه مقترح مشروع قانون الشراكة بين القطاع العام والخاص المقدم لمجلس النواب للمصادقة.

●       الاستعانة بخبرات استشارية: نظرا لعدم وجود أي خبرات في هذا المجال لدى الوزارة والمؤسسة يفترض الاستعانة باستشاري متخصص لعمل دراسات الجدوى المسبقة لأي مشروع والإشراف على إعداد وثائق المشروع واختيار الشركة المؤهلة والتفاوض.

●       تحسين الوضع الأمني: يجب العمل على تحسين الوضع الأمني في البلاد لتوفير بيئة آمنة للاستثمار.

●       تشجيع القطاع الخاص: يجب تشجيع المستثمرين من خلال تقديم التسهيلات الضريبية وأي تسهيلات أخرى وتقديم الضمانات اللازمة لتخفيف المخاطر المختلفة.

●       تشجيع الطاقة المتجددة: يجب تشجيع الاستثمار في الطاقة المتجددة كأحد الحلول المستدامة لتوفير الكهرباء.

●        اعتماد تعرفة بيع الكهرباء للمواطنين تتناسب مع الأوضاع المالية والاقتصادية وتؤخذ بعين الاعتبار شريحة محدودي الدخل. وعلى الدولة إخضاع التعرفة للمراجعة الدورية لتحقيق أهداف ترشيد الاستهلاك وجعلها تعرفه تعكس التكاليف.